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关于推进我市社区卫生服务建设的建议

信息来源:中山市卫生和计划生育局发布日期:2017-10-16 分享:

  内  容:

    社区卫生服务是城市卫生事业的重要组成部分,是我市医疗卫生服务的基础。大力发展我市社区卫生服务的关键在于提供良好的服务,也是体现政府维护人群健康责任的最佳切入点。我市一直重视社区卫生服务工作,为我市社区卫生服务的可持续发展奠定了良好的政策基础。 

    一、我市社区卫生服务基本情况              

    截止2015年底,我市共有社区卫生服务中心(站)273个,有政府办社区卫生服务中心26家,全部具备独立法人资格,下设社区卫生服务站245个,遍布城乡,网络完备。目前,我市各社区卫生服务中心均能提供所有12项基本公共卫生服务及基本医疗的诊疗能力。各个中心(站)均设置全科诊室,由全科医生提供包括儿科在内的常见病、多发病的诊治。促进了我市社区卫生服务在社区(发展)建设,以解决社区主要卫生问题,来满足基本医疗卫生服务需求为目的,融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体的,有效的、经济的、方便的、综合的、连续的基层卫生服务。

    二、社区卫生服务存在的问题                                              

    但从总体上看我市社区卫生服务仍处于初创阶段,与广大社区群众的医疗卫生需求还存在很大的差距,社区预防保健、基本医疗等服务仍难以满足居民的健康需求。主要存在以下几方面问题:     

    (一)镇政府主导不足

    镇政府部门对社区卫生服务认识重视不够。体现在社区卫生服务机构发展的成长与投资不足。不同的社区卫生服务机构由于其举办主体管理水平的不同,其运行机制、机构规模也有很大的差别,有的社区卫生服务机构发展有着稳定的病源,抗市场风险能力强,拥有更多的患者和占有更多的医疗市场,当然也就有更好的经济效益。但这种有利的竞争优势使得机构内的医务人员在某种程度上有着一定的满足感,导致机构人员在经营中会缺乏降低成本、提高效率、不断发展新技术和迅速适应新需求的自觉性与内在动力,这种内在动力的缺乏是限制社区卫生服务机构功能进一步完善的最大瓶颈,最终不利于社区卫生服务机构的进一步发展。  

    (二)缺乏完善的监督评价制度

    1、实行收支两条线直接与服务效率出现低下的问题有关。作为新一轮医疗卫生体制改革的突破口,城市社区卫生承担着回归公益性的使命。在制度设计上,政府花钱为社区居民购买基本医疗和公共卫生服务是回归公益性为前提,而实行收支两条线管理,切断社区卫生服务机构的趋利性则是回归公益性的机制保障。社区卫生服务管理中心实施收支两条线以及上述管理措施,促进公益性的回归。其运行效果缺乏,会使得社区居民需要得到质优价廉的和完善的基本医疗服务。切断趋利性之后,社区卫生服务机构会认为亏损与否和自己没有关系,大手大脚铺张浪费,支出上可能会出现大的窟窿,效率低可能造成新的大锅饭。使很多镇区政府宁愿加大投入也不愿实行收支两条线的主要原因。

    2、我市社区卫生服务涉及面广,服务环境不同于医院,管理上有其特殊性。鉴于社区卫生服务目前还尚无完整和实用的管理办法,以致我市社区卫生服务在具体实施中,无章可循,无法可依。虽然国家已经出台了社区卫生服务的基本指导标准,我市镇区卫生部门也均有制定一些管理制度,但据调查显示,除“行政管理制度”外,其他各项制度均有或缺,主管部门制定的管理制度还不健全;社区卫生服务机构本身也较少结合本单位实际来制定管理制度,而且在其现行的制度中存在内容条款不规范、技术规范和评价标准较少等问题,远远无法达到监督评价的目的和效果。

    (三)社区卫生服务队伍建设有待加强

    1、整体队伍素质不高。现有我市社区卫生服务工作人员学历、职称、专业技术水平普遍较低。据有关调查该类人员中,到2010年累计有338名医生、101名护士完成岗位培训,2011年至2015年共有264名医生参加全科医生转岗培训。2016年1月的第四期组织78名全科医生转岗培训的医务人员,以致适应我市社区卫生服务实施和发展的需要,仍然有待加强人才的培养规划和使用政策。

    2、全科医学人才缺乏。 公益性还原医生天职,尤其全科医学人才是支撑社区卫生服务的重要力量。由于我市客观上社区卫生服务机构是由基层医院转型或上级医院设点,工作人员以前都是专业性较强的临床医生、护士,知识结构单调,缺乏全科医学知识,达不到社区卫生工作的要求。加强全科医学人才的培养规划和使用政策,地方和医学院校在培养人才方面没有达成共识,尚未建立完备的全科医学教育制度,全科医学人才的技术地位和学术地位没有得到认可。而全科医疗是以个人为中心,家庭为单位,社区为范围的一体化的综合医疗服务,它对降低医疗费用,缓解就医紧张,改善医患关系,切实开展三级预防工作,使初级卫生保健落实到每个人,即完善和发展社区卫生服务有着积极而深远的意义。

    3、队伍稳定性差。我市社区卫生工作人员与大医院医生相比,社会地位低,受尊重程度差,工作辛苦,而且工资待遇、培训考核、职称评定等政策尚不配套,影响工作人员积极性,目前我市社区卫生服务机构普遍缺乏吸引人才的必要条件,各类优秀合格的卫生技术人才往往因为下不去,留不住,用不上而难以流向社区;而全科人才的引入机制与政策保障还很不健全,全科医生继续教育、福利保障、人员考核、职称评定等相关的政策和制度都还在探索阶段,造成队伍变动频繁,稳定性差。这些都遏制社区卫生服务的有效实施和运行。

    另外,我市社区卫生服务为社区居民建立健康档案的管理得当与否牵涉是否侵犯居民隐私,如查阅、更新、维护社区居民健康档案的权限以及保护社区居民健康隐私等,都对社区卫生服务人员职业道德及其工作流程提出严格要求和严峻考验。

  办  法:

    一、加强政府领导与各有关职能部门的密切配合

    1、政府要加强对社区卫生服务的领导与支持。把社区卫生服务纳入到政府工作的日程当中,把加快发展社区卫生服务纳入当地经济、社会发展的总体规划当中。据此来制定相关政策,以协调解决社区卫生服务中所遇到的现实和潜在的各种困难。作为城市社区建设的重要内容,政府各有关部门要统一认识,加强配合,积极支持社区卫生服务的发展。建立政府分管领导牵头,卫生、计划、民政、财政、人事、劳动保障、建设、税务、物价、药品监管、中医药等相关部门参加的社区卫生服务工作联席会议制度。及时研究和协调解决社区卫生服务发展中的问题。建立检查、督导和评估制度,推动城市社区卫生服务工作的开展。改革人事管理、收入分配制度和财政补偿制度及方式,确保服务质量。建议同时政府加强调控实行年检淘汰制,最终达到服务机构队伍优化。

    2、各职能部门要加强配合。发展我市社区卫生服务离不开多部门的共同努力和配合,只有各个部门综合配套、协调推进,才能确保社区卫生服务走向规范化、制度化、科学化,取得整体的效果,才能带动并促进社区民众基本医疗保险制度、药品生产流通体制和医疗救助制度等各个方面的改革与发展,使城市社区卫生服务健康、持久地开展下去。各部门要完善配套政策,为社区卫生服务提供各种保障和必要的投入,按职责分工,密切协作,积极参与,共同把社区卫生服务搞好。在政府的宏观协调下,各部门劲往一处使,共同在城市社区卫生服务的发展“添砖加瓦”推进我市社区卫生服务持续、稳定、健康地发展。

    二、完善经济补偿机制

    1、政府公共财政补偿。我市社区卫生服务在性质上是政府实行一定福利政策的社会公益事业,在经济上镇政府政府应有一定的责任。其责任包括用房的优惠和资金的补贴,社区预防保健工作按人口拨款。对到社区工作的卫生技术员从专科向全科转轨培训费用予以补偿。政府要加大投入必要的启动和维持资金,实行卫生资源的倾斜和转移,合理调配资源,完成社会管理和公共服务的职能,更好地体现以人为本、以健康为中心和社会公平,促进和谐社会建设。

    2、社区卫生服务筹资补偿。政府要出台我市社区卫生服务的收费项目和标准,并且每年要按物价指数进行调整。政府要允许开展社区卫生服务筹资,探索我市社区卫生服务中心(站)各种形式的合作式筹资模式。服务收费补偿是社区卫生服务的重要筹资方式之一。规范社区卫生服务的服务项目内容:如康复治疗、家庭护理、临终关怀根据城市社区卫生服务项目的特性以及成本核算的结果,制定合理的价格政策和收费标准,理顺补偿机制,促进我市社区卫生服务的健康和可持续发展。

    3、(1)明确社区卫生服务三个基本点。基本功能要做到,一要以维护群众健康为中心,坚持预防为主,提供从生命孕育到出生、成长、终老的连续性健康服务。二要让居民不出社区就可以解决“小病”,并对“大病”能够及时转诊。三要采取适宜技术和药物,既保证疗效又做到费用比较低廉,低收入者也能承担得起。其中:1预防服务包括传染病、非传染病和突发事件的防控。一是传染病的预防即社区一般病因预防、二级五早预防和三级预后康复预防。二是非传染病预防即一般危险因素预防、二级早期疾病干预、三级防残预防。三是突发事件的预防,是指隐藏在“健康人群”内的,且能突发严重卫生问题的监测预防。2医疗服务。除在医院开展门诊和住院服务外,重要的是根据社区居民的需要,开展家庭治疗、家庭康复、临终关怀等医疗服务。3保健服务。对社区居民进行保健合同制的管理,并定期进行健康保健管理。4健康教育.健康教育是实施预防传染病、非传染病和突发事件的重要手段,很多卫生问题通过健康教育工作得到解决。

    (2)实行收支两条线管理。社区卫生服务机构将业务收入、医保预付资金、预防保健经费全部纳入收支两条线管理范畴,实现社区公共卫生服务和社区基本医疗的全面预算管理:通过将收入上缴专户,支出按计划和规定用途从专户中拨付的资金管理形式,使单位收入与个人分配利益脱钩,从机制上切断社区卫生服务的趋利因素。

    收支两条线不单是切断趋利行为的举措,它是社区卫生服务各项制度的主线。总体来说,两个内涵体现了它的主要规律:一是要在财务上建立新的管理机制;二是要建立一整套新的激励机制。实行全成本核算,在现行国家规定的框架下将社区卫生服务中心成本大类细分为医疗成本核算、药品成本核算、预防成本核算、保健成本核算、康复成本核算、计划生育技术指导成本核算、健康教育成本核算。同时加强成本管理,严格控制和确定社区卫生服务的总成本。另外,还要控制细节。控制细节的主要措施有3项:一是生化检验项目实行集约化外包,直接降低成本40%;二是医用耗材由管理中心统一购买,按需配给各社区服务中心;三是社区基本用药使用全市统一招标采购的药品,控制药品进价。

    三、加强城市社区卫生服务队伍建设

    只有提高了社区医师的医疗技术和综合素质,老百姓才会到社区就诊,否则“社区首诊制”、“预防保健”等都将成为一句空话。

    1、制定和完善相关配套政策配套政策

    相关配套政策。包括全科医师注册制度、执业标准、优惠政策、职称系列。一是职称评定。要建立全科医生技术职称评定系列,在编制、经费、培训等方面给予相应的政策保证。二是收入分配。实行新型的收入分配制度,改变“以药养医”的补偿和分配机制,按照服务数量和工作量,保持医务人员个人收入基本稳定和合理增长的原则,核定可分配总额。三是激励考核。实行新的激励考核机制,建立医务人员收入分配与技术水平、数量、质量和群众满意度综合考核紧密挂钩的机制,适度向关键岗位、一线服务人员和全科专业技术人员倾斜,形成稳定的精神、物质两方面的激励机制。四是其他优惠政策。鼓励大、中型医疗机构可根据我市社区卫生服务需要,安排本单位的卫生技术人员到社区卫生服务机构工作,或利用业余时间作为城市社区卫生服务机构的挂牌医生、护士为居民提供服务。退休卫生技术人员应聘在社区卫生服务机构工作,其退休待遇不变。市卫生行政部门应予以受理。

    2、提高城市社区卫生服务工作人员素质

    注重高素质人才的培养。着重培养一批有丰富医学专业知识和良好服务意识的复合型人才队伍,提高综合服务水平。既要使他们掌握基本的医疗康复和预防保健等专业知识,又要培养他们树立人文关怀的意识,把理解人、尊重人、关心人融合到具体的业务工作中去,落实到每一个社区居民中去,尊重并保护社区居民健康隐私,严格医德医风。对于新进入社区卫生服务队伍的人员,一律要求持证上岗,学历、职称、专业技术水平达不到要求的,一概不予聘用。加大对现有在岗人员的培训力度,在财政的支持和引导下,鼓励其参加在职继续教育,要切实从实际出发,做到岗位培训有规划、有经费、有实施、有效果,力争在几年内,对现有人员全部进行轮训。同时,对现有工作人员进行重新考核,对不合格者进行工作调整。聘用离退休人员到社区医疗机构工作,他们临床经验丰富、有敬业精神,提供优质服务的同时可起到良好的带头作用。

    3、培养全科医学人才

    发展全科医学。推行社区卫生服务最关键的是全科医生人才的培养。有了合格的全科医生,才能真正实现卫生服务模式的转变,并提供高水平的社区卫生服务。建立以个人为对象、以家庭为单位及以社区为范围的完整的医疗保健体系。我市社区卫生服务的组织机构,卫生服务机构与人员等,都可作为全科医疗服务队伍建设的基础;而传统中医药学的重视症状观察和疾病预防、心身相关等整体医学思路与手段,又能为全科医学在城市社区卫生服务的发展中增添民族特色。要明确全科医生的社会地位、学术地位和经济地位,有明确的功能定位。进一步提高对全科医学和社区卫生服务的认识,加强探索。如全科医生在我市社区卫生服务中的作用、地位,社区卫生服务需求评价、服务的规范化,质量监督和评价,社区全科医生人员合理配置、规范化管理,社区卫生服务基本标准、服务内容、工作职责、考核办法以及人员的职称评定等问题,都需要认真研究。

  

  

  答复

  黎卫等委员:

  你们提出的《关于推进我市社区卫生服务建设的提案》收悉,现答复如下:

  一、加强领导,强化基层落实公共卫生服务的党政责任

  (一)加强组织领导。市政府高度重视基本公共卫生服务工作,多次召开专题会议研究部署,并成立了以市政府主要领导为组长的中山市创建卫生强市工作领导小组,负责全市基本公共卫生服务工作的指导、监督和管理,压实基层落实公共卫生服务的党政责任。另外,2016年我市先后出台了《中共中山市委 中山市人民政府关于建设卫生强市的实施意见》(中山发〔2016〕4号)和《中山市人民政府关于印发中山市建设卫生强市“强基层 补短板 优供给”三年行动计划(2016-2018)的通知》(中府函〔2016〕571号),进一步加强对基层公共卫生服务工作的指导。

  (二)将完善公共卫生服务体系纳入经济社会发展总体规划。《中山市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》单列“提高人民健康水平”章节,强调要“完善社区卫生服务模式,提高社区卫生服务机构综合服务能力。完善疾病预防控制、精神疾病等公共卫生服务网络,加强重大传染疾病、慢性病和职业病危害防治”,强化措施,规范运作,对我市公共卫生服务建设提出了明确的要求。

  (三)严格落实基层公共卫生服务目标管理责任制。将公共卫生服务的主要指标纳入市对镇区党政班子的实绩考核内容,从机构设置、工作开展率、群众认可度等方面进行细化考核,调动镇区的工作积极性,促进基本公共服务工作扎实开展。

  二、加大投入,稳步提高基本公共卫生服务经费补助标准

  (一)提高国家基本公共卫生服务经费补助标准。国家基本公共卫生服务项目涵盖了城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种等12大类服务,是以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群,面向全体居民免费提供的最基本的公共卫生服务。近年来,我市每年将基本公共卫生服务经费人均补助标准提高5元,补助标准从2014年的“人均不低于35元”提高至2017年的“人均不低于50元”。

  (二)强化基本公共卫生服务经费的绩效管理。我市明确镇级财政部门承担公共卫生服务资金安排、拨付及管理的主体责任,负责将公卫资金及时、足额拨付到位。为促进基本公共卫生服务项目的有效落实,市财政每年安排基本公共卫生服务专项补助经费,并委托第三方机构对各镇区开展评价,根据绩效评估结果以不同的比例拨付奖补经费。

  三、夯实基础,巩固基层公共卫生服务网络

  (一)密建基层公共卫生服务机构网点。立足各镇区社区卫生服务中心作延伸,为辖区居民提供基本医疗和基本公共卫生服务。2013年6月,按照国家新“保基本、强基层、建机制”工作方针,全面开展社区卫生服务中心实体化建设,将原“院办院管”的社区卫生服务中心改革为政府办的社区卫生服务中心。截至目前,全市有政府办的社区卫生服务机构267个,其中社区卫生服务中心26家,社区卫生服务站241个,遍布城乡,延伸到户,市民平均步行15分钟便能就近获得基本公共卫生服务。

  (二)充实基层公共卫生服务机构职能。2016年,市卫生计生局、市编委办印发《中山市基层卫生计生技术服务资源整合优化实施意见》,在各镇区社区卫生服务中心挂牌“疾病预防控制中心”、“妇幼保健计划生育服务中心”和“家庭发展指导中心”,不断完善疾病预防控制服务网络,加强疾病预防控制体系的规范化建设,稳步提高我市基本公共卫生服务均等化水平。

  (三)促进预防接种门诊规范化建设。2016年,我市开展了全市预防接种门诊的评审活动,对原有47间预防接种门诊进行了星级评审,促进各镇区加大对接种门诊的建设投入,提升了接种门诊的软硬件环境和服务质量。2017年5月,组织专家对全市预防接种门诊在门诊建设、疫苗和冷链管理、预防接种实施等方面开展督导,保障预防接种工作“规范、安全”开展。另外,我市鼓励和引导各镇区增设接种门诊,在提供产科服务的民营医疗机构开展预防接种服务。截至目前,全市预防接种门诊达57间。

  四、履职尽责,不断提升基层卫生服务能力

  (一)明确部门职责,统筹推进强基工作。我局专门成立中山市卫生计生局加强基层医疗卫生服务能力建设领导小组,下设办公室,统筹推进我市强基工作,尤其是加强社区卫生服务机构标准化建设。重点是协调、督促市人社局等市直部局委办、各镇区、我局各职能科室全面推进基层医疗卫生机构及其服务能力建设,督导镇区政府加强重视程度及投入力度。改善社区卫生服务机构基础设施条件,完善社区卫生服务机构药物配备,严格执行医疗质量管理的有关法律法规、规章制度及诊疗规范,加强医疗质量控制。同时争取政府支持,将社区卫生服务中心实体化进一步做扎实,通过医联体、医疗集团建设促进优质资源和优质服务下沉,提升社区卫生服务机构管理、人才培养、业务指导水平。

  (二)出台实施方案,强化工作指引。根据省委省政府文件要求,我市出台了《中山市加强基层医疗卫生服务能力建设实施方案》,从加强医疗卫生资源规划、加强基层卫生人才队伍建设、强化镇区基本公共卫生服务能力、改革完善基层医疗卫生机构人事薪酬制度、完善绩效工资制度等方面着力解决医疗卫生资源配置不均衡、基层医疗卫生服务能力弱的问题,补齐医疗卫生领域“短板”,推动医疗卫生工作重心下沉、医疗卫生资源下沉,全面提升基层医疗卫生服务能力。我局还组织编写了《中山市社区卫生服务手册》、《中山市家庭医生式服务工作手册(2016版)》等作为基层的工作规范和指引。

  (三)健全团队建设,提高签约率。深入开展家庭医生式服务工作,不断推进医联体建设,促进基层首诊、双向转诊工作。引导专家以适当方式加入到家庭医生团队中,以提高团队的专业服务水平,提高群众信任度。截至目前,我市共签约72.81万人,总签约率为22.54%,其中65岁以上老年人、0-6岁儿童、孕产妇等重点人群签约23.65万人,重点人群签约率为61.16%。我局以“世界家庭医生日”为契机,在全市范围内开展主题为“我与家庭医生有个约定”的家庭医生签约服务宣传活动,进一步提升群众对家庭医生签约服务的认知度和签约积极性。

  (四)整合信息平台,实现资源共享。结合基层医疗卫生服务模式转变与信息化建设工作,加快我市区域卫生信息平台建设,整合各级信息平台,实现居民电子健康档案、电子病历的互联互通、信息共享、业务协同。

  五、岗位练兵,加强基层公共卫生服务队伍建设

  (一)开展公共卫生服务业务培训。今年以来,我市围绕社区慢性病管理及糖尿病、高血压等常见病用药安全,基本公共卫生服务项目管理和资金管理等内容,在全市范围举办了社区产后访视管理专题培训班、全科医学诊疗技能培训班、社区护理知识培训班、社区全科医学培训班、全科医师培训班、家庭医生服务团队骨干培训、基本公共卫生服务项目资金管理培训班等多个培训项目,基层公共卫生服务队伍共1364人次接受了培训。

  (二)开展基层卫生岗位练兵。我市积极参加省卫生计生委、省总工会联合举办的广东省基层卫生岗位练兵和技能竞赛活动,通过以赛促学、以赛促练、内强素质、外树形象,激励广大基层卫生战线工作人员钻研业务、改善服务,切实提高理论水平和操作技能,增强社会对基层医疗卫生服务的信任度。2016年10月的全省基层卫生岗位练兵和技能决赛中,中山代表队荣获团体比赛一等奖。

  (三)开展突发公共卫生事件应急处置的综合演练。我市2016年共开展了三批次的公共卫生应急演练,市突发公共卫生事件应急专家委员会全体成员、各镇区卫生应急队队长共150人参加了演练,有效提高了卫生应急队员的处突能力。2017年,我市组建了突发急性传染病防控、突发事件紧急医学救援、突发中毒事件处置等3个竞赛项目的参赛队伍,备战全省卫生应急技能竞赛。

  六、均等服务,基层公共卫生服务水平不断提高

  (一)基本公共卫生服务得到保障。我市免费的基本公共卫生服务已全面惠及新老中山人。近年来,我市在全省基本公共卫生服务项目绩效评价中均居前列。其中,2015年我市排名第4,2016年全省预防接种规范化专项整治活动评估中,我市成绩排名第2。

  (二)妇幼保健服务水平得到提升。我市基层“爱婴医院”均通过国家级、省级复审,小榄人民医院跻身省内4家被国家卫生计生委授予“全国百家优秀爱婴医院”行列。落实“五免两补”(免费婚前医学检查和孕前优生健康检查、增补叶酸、预防艾滋梅毒乙肝母婴传播项目筛查与防治、产前筛查、新生儿筛查;以及地贫产前诊断补助和重症地贫终止妊娠补助),形成婚前孕前保健、产前筛查、新生儿疾病筛查三级干预网络。另外,我市2016年在省内率先举办“关注生命早期1000天”健康公益活动,获评全省家庭发展“十佳”创新项目。

  (三)传染病防控能力得到提高。得益于健全的疾病预防控制专业防治体系,我市近年重点传染病的防控工作取得较好效果。2016年的登革热防控,尽管周边疫情严峻,我市也发生了历年来最多的输入性病例,但由于监测系统灵敏性高,处置及时有效,没有发生本地病例,有效控制了疫情的蔓延。

  专此函复,诚挚感谢你们对我市卫生计生工作的关心和支持,欢迎继续建言献策,共同推进我市卫生计生事业的发展。

   

   

   

   

                       中山市卫生和计划生育局

                           2017年9月1日